失業保險具有有收入保障、促進就業和預防失業的多重功能。我國自1999年頒布《失業保險條例》以來，全國累計有2400萬失業人員獲得基本生活保障和再就業服務支持，一定程度上促進了經濟發展和生產效率的提高。然而，我國在企業轉制與經濟轉軌時期建立起來的失業保險制度，已無法適應當前形勢發展的需要，突出表現在：大部分勞動者沒有制度化的失業保險保障，失業保險基金巨額的滾存結余與制度功能發揮不充分的矛盾突出;經濟增長方式轉變使結構性失業問題越發突出，以企業下崗職工為主體的“老失業群體”與大規模游離于失業保險以外的靈活就業群體和農民工群體同時并存;失業大學生成為新的“知識失業”群體，打破了過去失業完全集中在接受教育比較短的社會群體中的傳統格局。以上表明，我國以正規就業為基礎、以城鎮國有企業為主要覆蓋范圍的失業保險制度面臨重大政策調整，并亟待有效發揮其促進就業和預防失業的調控功能。

　　為此，建議：

　　1、擴大失業保險基金支出規模，增加促進就業支出項目。失業保險基金支出范圍應包括：一是激勵就業。首先，拉大保險待遇的差距。根據失業期長短，失業越短給付越高;其次，提前就業可獲就業補助，即在法定享受失業保險給付期限內，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保險金;第三，對愿意從事低下工作者給予工資補貼等。二是抑制解雇。建立以失業補貼方式鼓勵企業在不景氣時期減少裁員的機制，將風險防范提前到企業。一方面，對企業暫緩征收失業保險金，結合實際降低企業繳費標準;另一方面，通過失業保險機制，資助某些特定企業，幫助改善就業環境，減少離職、跳槽等情況，抑制企業的解雇行為。包括：運用失業保險基金資助不景氣而被迫縮小生產規模的企業，鼓勵減產企業不裁員;資助留用吸納高齡和殘疾勞動者的企業;對企業內部為職工轉崗培訓所需設施，提供長期低利貸款等。

　　2、增強現有失業保險制度的調控功能，突出失業保險促進就業、預防失業的調控功能。從統籌城鄉就業和就業結構變化要求出發對參保范圍進行新的設計，并按照失業保險的不同功能區分服務對象。在生活保障方面，服務對象為參加失業保險并符合享受條件的人員;在預防失業方面，服務對象為參保繳費達到規定期限的用人單位;在促進就業方面，服務對象為正在領取失業保險金人員。

　　通過實行浮動費率和差別費率相結合方式，提高就業的穩定性，對失業進行有效調控。一是根據企業解雇員工的數量決定其繳納失業保險費的比例，企業在前一時期解雇員工越多，本期應繳費越多。二是制定不同行業的繳費體系，依據不同企業所在行業一定時期內的失業登記情況實施不同費率，對不同統籌地區實行差別費率，以解決地區間基金不平衡問題。在該體系中，對于經濟效益好、職工失業風險相對較小的單位，按照超過統籌地區社會平均工資2-3倍部分不予計費的方式設置失業保險繳費上限，以保護繳費單位的積極性和增加企業的市場競爭力;對于符合國家經濟結構調整方向和產業發展方向的行業和企業，失業保險政策應在繳費率和擴大基金支出保護就業方面予以傾斜。三是建立失業保險政策在緊急情況下的應對處理機制，當出現全國性或區域性重大事件，造成就業壓力增大、失業人員明顯增加時，臨時延長失業保險待遇期限，提高待遇標準。

　　3、從不同失業群體不同的失業特點和不同行業不同的失業風險出發，建立失業保險個人賬戶制。目前，固定就業呈相對減少趨勢，而靈活就業正成為市場化就業的常態。同時，失業呈現出失業群體低齡化、失業人員結構多元化和失業長期化的特點，形成了以大學畢業生為主體的“新失業群體”、以農民工為主體的“流動就業群體”和以下崗職工為主體的“老失業群體”等并存的局面。針對這些經常在就業與失業之間流動的失業群體推行個人參保制，建立失業保險個人賬戶制度，雇主和雇員所繳費用全部計入參保人員個人賬戶，既明晰了個人所有權，也更新了一部分參保人員心中“只貢獻、不受益”的想法，以及“重養老、輕失業”的做法，從而有效建立失業保險征繳的長效激勵機制。

　　同時，應針對上述不同失業人口的特點進行分類研究。對失業農民工群體應采取更加靈活的、分層分類的政策，建立失業保險、職業培訓和靈活就業相互銜接機制;對大學生失業群體則應實行“大學生生活保障與就業”制度和“高校待業大學生基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障三條保障線”政策，依托高校、行業協會和企業共同搭建的就業保障平臺，為待業和失業大學生提供基本生活保障。

　　4、建立失業保險、城市居民最低生活保障與促進就業聯動機制。對于接近退休年齡的長期失業者，應建立彈性退休年齡制度，可以根據工齡、年齡及參加社會保險制度狀況，適當延長失業保險待遇期限，或者提前進入退休狀態，但其退休待遇將適當降低，以鼓勵其回歸勞動力市場。對于工作年齡的失業人員,則應通過嚴格申領條件、調整保險給付待遇期限和強化對申領人員積極求職就業的外部約束改變失業人員對失業保險的過度依賴，在公益性崗位收入與最低生活保障和失業保險金之間適當拉開差距，避免失業人員樂于“吃低保”而不愿接受公益崗位就業的現象。同時，應依據不同的經濟發展水平確定各地區的失業保險金水平、最低工資、城市低保水平與公益性崗位收入之間的合理差距，并反映物價指數變動狀況。