人民調(diào)解被譽(yù)為化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，在國(guó)外也同樣享有盛譽(yù)，被國(guó)外法學(xué)界稱為“東方一枝花”、“東方經(jīng)驗(yàn)”。目前，全國(guó)共有人民調(diào)解組織80多萬個(gè)，人民調(diào)解員490多萬人，形成了覆蓋廣大城鄉(xiāng)的人民調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。

　　8月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了人民調(diào)解法。這標(biāo)志著這一具有中國(guó)特色的矛盾糾紛解決方式正式進(jìn)入法制化、規(guī)范化的軌道。

　　該法共6章35條，從人民調(diào)解的性質(zhì)、任務(wù)和原則、調(diào)解組織形式、調(diào)解員選任、調(diào)解的程序、效力等方面對(duì)人民調(diào)解制度做出全方位規(guī)定，反映了對(duì)我國(guó)民間調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的理性反思和深度總結(jié)，實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)制度和方式創(chuàng)新。

　　從法規(guī)到法律 改變的不僅是效力

　　早在1954年，中央人民政府政務(wù)院就制定了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》。1989年，國(guó)務(wù)院又頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》。這些成為一直以來指導(dǎo)人民調(diào)解工作的主要政策法律依據(jù)。當(dāng)前，為何對(duì)人民調(diào)解的規(guī)范從法規(guī)上升到法律的層面，主要考慮是什么?法律頒布實(shí)施后會(huì)產(chǎn)生什么樣的意義?

　　對(duì)此，司法部副部長(zhǎng)郝赤勇介紹，最初的1954年條例和1989年的條例都是暫行組織條例和組織條例。它只規(guī)定了人民調(diào)解的組織程序，沒有完整地對(duì)人民調(diào)解的制度作完整的法律規(guī)范。“特別是近幾年來全國(guó)人大代表、政協(xié)委員每年都有幾十件提案要求制定人民調(diào)解法。”為此，在總結(jié)建國(guó)以來人民調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，司法部牽頭起草了這部法律。

　　據(jù)了解，1954年的暫行組織條例只有11條，1989年國(guó)務(wù)院通過的組織條例只有17條，而且都沒有分章。這次的人民調(diào)解法一共是6章，最后通過的草案是35條。“除了總則和附則之外，完整地規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議四部分核心的內(nèi)容，全面地確立了我們國(guó)家的調(diào)解制度。”郝赤勇說。

　　“人民調(diào)解法的頒布，也是我們?nèi)嗣裾{(diào)解工作的一件大事，人民調(diào)解涉及千家萬戶，涉及社會(huì)的方方面面，也是我們法制建設(shè)的一件大事，對(duì)于今后規(guī)范人民調(diào)解工作，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，都會(huì)產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)的影響。”郝赤勇這樣評(píng)價(jià)了法律頒布實(shí)施后的意義。

　　明確財(cái)政保障 不會(huì)改變其群眾性質(zhì)

　　法律規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和支持人民調(diào)解工作，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員按照國(guó)家規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

　　加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的保障，被視為人民調(diào)解法的一大亮點(diǎn)。據(jù)了解，在常委會(huì)審議過程中，這也是常委委員、有關(guān)部門單位和公眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

　　那么，政府提供保障是否意味著人民調(diào)解工作就會(huì)趨于行政化?如何保持人民調(diào)解的民間性和自治性?

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室副主任扈紀(jì)華表示，首先，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，以及企事業(yè)單位設(shè)立的群眾性組織。它具有的群眾性是無可置疑的，通過人民調(diào)解委員會(huì)這個(gè)群眾組織，來解決民間糾紛的一種活動(dòng)，它的性質(zhì)在法律中規(guī)定得非常明確。

　　“人民調(diào)解是需要成本的。”扈紀(jì)華強(qiáng)調(diào)，據(jù)了解，在很多地方調(diào)解中，有的是當(dāng)事人申請(qǐng)來進(jìn)行調(diào)解，有的就是發(fā)現(xiàn)了糾紛以后，調(diào)解委員會(huì)的成員主動(dòng)上門到糾紛發(fā)生地去進(jìn)行調(diào)解，因?yàn)榉�律�?guī)定了就地及時(shí)解決，這就涉及一些成本。為了保障人民調(diào)解委員會(huì)的工作正常進(jìn)行和解決他們的實(shí)際困難，在審議的過程中，委員們就提出來法律草案僅規(guī)定支持是不夠的，要給予保障，否則的話這個(gè)工作就比較虛，法律的規(guī)定也比較虛，不能保障人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解工作的順利和健康發(fā)展。

　　扈紀(jì)華介紹，根據(jù)委員們的意見和2007年財(cái)政部、司法部聯(lián)合發(fā)文關(guān)于對(duì)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障問題的規(guī)定和做法，加了“保障”這個(gè)法律用語，“這不是個(gè)很虛的用語，而是要求根據(jù)財(cái)政部和司法部的文件，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)組織、調(diào)解員以及調(diào)解工作給予切實(shí)保障，這種保障并不會(huì)改變它的群眾性的性質(zhì)，它只是國(guó)家支持和鼓勵(lì)人民調(diào)解工作的具體表現(xiàn)。”扈紀(jì)華說。

　　司法確認(rèn)制度 對(duì)人民調(diào)解的有力支持

　　現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人調(diào)解后反悔的事情常有發(fā)生。一旦有一方當(dāng)事人反悔，還需重新進(jìn)入訴訟程序。這不但增加了當(dāng)事人的訴累，也浪費(fèi)了大量的司法資源，加大了法院的工作壓力。為了解決這一問題，近年來，一些地方在司法實(shí)踐中探索出了司法確認(rèn)制度，即對(duì)于涉及的民事權(quán)利義務(wù)的糾紛，雙方當(dāng)事人簽署協(xié)議之后，如果雙方認(rèn)為有必要，可以共同到人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。一經(jīng)確認(rèn)，這份調(diào)解協(xié)議書便具有了法律效力，相當(dāng)于為調(diào)解協(xié)議加了一把“鎖”，假如一方反悔將被法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　這一制度也被納入該法中：對(duì)經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn);人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這是近年來人民調(diào)解工作的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，是運(yùn)用司法機(jī)制對(duì)人民調(diào)解給予支持的重要保障性措施。

　　“這個(gè)制度實(shí)際上是人民法院運(yùn)用司法權(quán)對(duì)人民調(diào)解工作給予的一種有力支持和保障，同時(shí)也是對(duì)當(dāng)事人的司法救濟(jì)和司法保障。”郝赤勇對(duì)這一制度作出了積極評(píng)價(jià)。“這樣可以減少訴訟，保障協(xié)議的有效執(zhí)行。”

　　事實(shí)上，近些年的實(shí)踐已經(jīng)證明，司法確認(rèn)是一個(gè)很好的制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，80%以上可以有效地執(zhí)行。