中國發展研究基金會報告稱農民工市民化應實行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”

　　“半城市化”表現為：農民到城市就業與生活，但在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等方面未與城市居民享有同等待遇。

　　昨日，中國發展研究基金會在上海舉行了《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》發布會。報告提出了關于中國新型城市化的戰略目標：從“十二五”開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使中國的城市化率在2030年達到65%。

　　據課題組調研后測算，每年為解決2000萬農民工市民化需投入2萬億元，到2030年基本解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權利。

　　國家發改委秘書長楊偉民、中國社科院人口與勞動研究所所長蔡昉擔任主報告的主筆，并出席了昨天的發布會。

　　中國發展研究基金會是由國務院發展研究中心發起成立的非營利智庫型基金會。據主辦方介紹，本次發布會選擇在上海舉辦，還包含著特殊的期待，“作為中國人口規模最大、經濟發展水平最高的城市和2010年世博會的主辦城市，上海有條件也有責任通過城市經濟社會發展和都市圈建設率先成為世界城市，成為中國發展方式轉變和經濟結構調整的引領者，成為吸納農村移民實現包容式發展的典范。”

　　“半城市化”問題

　　以“常住的流動人口”為主要推動力的現行城市化模式，由于沒有給予進城農民工及其家庭永久定居的選擇，因而城鄉人口年齡結構被逐漸倒置，在城市人口生產性提高的同時，農村老年人口的比重日益增大。因此，這種人口結構變化趨勢意味著，城市得以延長人口紅利期，是以農村人口結構扭曲為代價的。

　　報告指出，“半城市化”是指農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態，其表現為，農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，不能真正融入城市社會。

　　報告強調，雖然改革開放以來，按現行統計口徑計算，人口城市化速度很快。大量的農民工長期工作生活在城市里，被統計在城市人口中，但是他們以及他們的家人并沒有享受到與戶籍相聯系的城市公共福利和政治權利。

　　這主要表現在兩個方面：一是目前的統計口徑將以農民工為主體的在城鎮居住6個月以上的外來人口統計為城鎮人口，這部分人占城鎮總人口的26%。二是按照現行統計，在6億多城鎮人口中，仍有相當數量的居住在郊區從事農業的農業戶口人口。基于2000年普查和2005年的1%人口抽樣調查數據的計算，這五年城鎮人口增量中的71.8%是持農業戶籍進城打工的外地農民工和郊區的農業人口。人口的城市化率(城市常住人口比重)與人口的非農化率(非農業戶籍人口比重)產生了較大差距且不斷擴大，2007年兩者相差12個百分點。

　　報告稱，從這一角度來說，中國所取得的發展成就中的相當一部分是以犧牲農民工的發展為代價而取得的。農民工低收入導致了低水平生活和貧困;惡劣的工作條件導致了職業病;留守兒童和進城兒童無法享受教育公平導致了學習、生活和心理問題;家庭成員分離導致了生活不幸福等問題。

　　報告指出，以“常住的流動人口”為主要推動力的現行城市化模式，由于沒有給予進城農民工及其家庭永久定居的選擇，因而城鄉人口年齡結構被逐漸倒置，在城市人口生產性提高的同時，農村老年人口的比重日益增大。因此，這種人口結構變化趨勢意味著，城市得以延長人口紅利期，是以農村人口結構扭曲為代價的。

　　農民工市民化方案

　　“農民工市民化應實行‘保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進’的方式。中小城市和小城鎮，可很快完全放開戶籍限制;大城市和特大城市，根據綜合承載能力逐步放寬落戶條件。”中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農民工市民化需要投入2萬億元資金。

　　報告強調，解決農民工問題的關鍵是農民工的市民化，就是允許那些已經在城市長期就業和居住的農民工及其家庭成員在自愿基礎上獲得所在地城市的市民身份，并平等地享有現有城市市民享有的公共服務和政治權利，承擔相同的市民義務，成為真正意義上的城市市民。

　　報告指出，這次金融危機的經歷顯示，農業不再是剩余勞動力的蓄水池，城市形成了對農村勞動力的剛性需求，轉移出的農村勞動力不再具有回到土地上的可能性。

　　報告建議，農民工的市民化進程要循序漸進，從現在起用大約十年時間，通過先使具有穩定職業、繳納稅收、享有社會保障和固定住所的農民工及其家庭成員轉為市民，同時逐步降低門檻，解決其他進城農民工以及他們愿意留在城里的家屬。到2020年先解決2億人左右的身份轉換問題。從2020到2030年再解決2億左右農民工及其家屬的市民化問題。即今后20年平均每年要解決2000萬人的戶籍以及與之配套的社會福利問題。

　　楊偉民在會上介紹，農民工市民化應實行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方式。中小城市和小城鎮，可很快完全放開戶籍限制;大城市和特大城市，根據綜合承載能力逐步放寬落戶條件。

　　報告課題組調研結果顯示，農民工市民化需要巨額的資金投入。中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農民工市民化需要投入2萬億元資金。

　　在報告的建議方案中，上述2萬億元投入需要由中央政府、地方政府和市場來共同分擔。中央政府可以通過財政的轉移支付分擔5000億元，主要用于支付農民工市民化的教育、醫療和社會保障支出;地方政府通過財政配套承擔5000億元，主要用于支付農民工市民化的廉租房等的住房成本支出;剩余的10000億元可以通過市場解決，用于支付農民工市民化的土地、基礎設施和部分住房成本的支出。具體的資金籌措，由于農民工市民化的資金投入多屬于一次性投入，因此可以考慮通過發行債券的方式籌措資金。預計到2030年農民工的半城市化問題應該得到了根本上的解決。

　　配套戰略構想

　　建立“人地”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工人口定居的數量，每年增加一部分用地指標用于解決農民工市民化后的用地問題。建立“人錢”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助。

　　楊偉民在會上介紹，“促進人的發展”是新型城市化發展戰略的最重要的目的，它的重點和難點在于數億農民工的身份轉變。為此，該報告提出了一整套戰略構想，實行包括農民工在內的城市用地的“人地掛鉤”、財政支出的“人錢掛鉤”;以城市群為城市化的主題形態，以“兩橫三縱”城市格局為空間布局等方面的建議。

　　報告建議，應修訂土地承包法關于農民舉家到設區的城市落戶就要取消其土地承包權的條款，可以考慮保留一定時期如3-5年的土地承包權。

　　建立“人地”掛鉤機制，是指根據各城市吸納農民工人口定居的數量，每年增加一部分用地指標用于解決農民工市民化后的用地問題。建立“人錢”掛鉤機制，是指根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助。財政補助的資金來源，可以考慮發行專項國債，也可以考慮從國有企業上繳利潤中提取一定比例。

　　納入住房保障體系

　　大幅度擴大廉租房和公租房供給規模，把自愿在城市落戶的農民工納入住房保障體系和援助范圍。對于購買城市經濟適用房、限價房的落戶農民工，通過政府對商業銀行補償的方式，采取降低首付款比例，延長還款期，契稅和利率優惠等政策。

　　楊偉民在會上強調，應把農民工納入城市住房保障體系，包括廉租房和公租房，另外建立農民工市民化后的土地退出機制，在一定期間保留農民工家庭的土地承包權，落實農民工政治權利，保障未落戶農民工權益。

　　考慮到未來10年2億城鎮新增人口的住房問題，報告認為中國城鎮住房存在巨大缺口。按人均15平方米估算，將需要近30億平方米建筑面積的住房;并建議今后10年每年新增的保障性住房建設總量不低于當年住宅建設總量的50%。

　　報告建議應通過擴大城市居住用地供給、降低土地價格、開征房地產稅等多種措施從總體上降低城市商品房價格;大幅度擴大廉租房和公租房供給規模，把自愿在城市落戶的農民工納入住房保障體系和援助范圍;同時把符合條件的農民工納入廉租房援助范圍。

　　報告還建議，探索由集體經濟組織利用農村建設用地建設農民工公寓，定向租賃給落戶農民工和其他外地落戶人口的做法。對于購買城市經濟適用房、限價房的落戶農民工，通過政府對商業銀行補償的方式，采取降低首付款比例，延長還款期，契稅和利率優惠等政策。

　　報告認為，應依靠多種方式和渠道來建設保障性住房。中央政府和地方政府特別要加大對廉租房的建設投入。對于廉租住房緊缺的城市，通過新建和收購等方式，增加一部分廉租房實物配租的房源。條件許可的用工單位可通過建立集體宿舍來解決一部分農民工的住房問題。在人口較多的城市，要大力發展公共租賃住房，緩解中等偏下收入家庭以及新就業職工、外來務工人員的住房困難。公共租賃住房的建設，可以引入社會資金，并由地方政府提供相應的低廉地價的土地。在部分城市可以開展住房公積金用于住房建設的試點。