十多年前,從某醫學院畢業的吳文榮回到家鄉山東省魚臺縣,托同村一位長輩幫忙找工作,想一圓自己的“白衣天使”夢。沒想到,這一等就是13年,最終只能在街頭擺攤度日。

　　冒名頂替吃十年空餉

　　近日,《法制日報》記者采訪了吳文榮,了解到此事的前前后后。

　　吳文榮告訴記者,冒名頂替者吳麗麗一直未到招聘單位魚臺縣第二人民醫院上班,而是一直以臨時工的身份并用真實姓名在魚臺縣人民醫院工作。但是魚臺縣第二人民醫院卻一直在給吳麗麗發放工資和福利。

　　對于吳文榮所說的冒名頂替,繼而又“吃空餉”一事,魚臺縣有關部門在對此事的調查結論中是這樣說的,“由于當時縣二院技術水平不高,單位經營管理不善,醫院經濟效益較差,正常上班人員的工資發放數也較低,故醫院就沒有安排這些人上班,讓他們在家等著,待醫院條件好些后再安排他們上班,醫院為他們繳納了養老保險金。一直到現在,這些聘用制人員,縣二院仍然沒有安排他們到醫院上班”。

　　吳文榮認為,沒有安排上班,并不代表沒有發工資。

　　2009年6月,吳文榮以侵犯姓名權為由,向魚臺縣人民法院提起訴訟。法院在審理此案期間,通過證據保全從當地人事部門調取的機關事業單位工作人員正常晉升級別檔次工資花名冊顯示,冒名的“吳文榮”——吳麗麗的工齡從1998年開始計算,直到2008年,魚臺縣第二人民醫院依然在為其發放工資。而且隨著工齡的增長,工資也隨之增長。

　　法院事后審理查明,2004年6月,冒名頂替吳文榮的工作關系轉到了魚臺縣中醫院,但是第二人民醫院的工資依然照發。吳文榮說,吳麗麗的空餉從一家醫院“吃”到了第二家醫院。

　　2009年12月,魚臺縣人民法院對此案一審判定,由冒名頂替者賠償吳文榮精神損害撫慰金5000元。一審判決下達后,吳文榮不服,向山東省濟寧市中級人民法院提出上訴。

　　“吃空餉”致國資損失

　　吳文榮認為,如果不是有關部門把關不嚴,吳麗麗不可能冒名頂替吃10年空餉。因此,在上訴時,她將魚臺縣衛生局和魚臺縣人事局一并告上了法庭。

　　濟寧市中院審理后認為,魚臺縣人事局、魚臺縣衛生局均是行政管理部門,其對吳文榮工作關系和人事關系的審批行為,屬于行政管理行為,不屬于人民法院受理民事案件的范疇,因此吳文榮通過此案訴魚臺縣人事局、魚臺縣衛生局承擔民事責任,于法無據,不予支持。

　　據魚臺縣知情人士透露,盡管在吳文榮案中,并沒有追究魚臺縣人事局、魚臺縣衛生局的責任,但是就吃空餉一事本身而言,在魚臺縣當地并不是什么稀罕事。

　　據了解,吳文榮被冒名頂替的那一年,正值當地衛生系統公開招聘。魚臺縣中醫院院長在給當地法院的筆錄中表明,“具體時間已記不清了,是衛生系統最后一批聘干人員,是掛編掛在這里的……這一批有二十多個,大部分是衛生系統的子女……因為他們是在編人員,這一部分有經費,院里給他們交保險了……現在掛聘的都不再交保險了”。

　　《法制日報》記者在采訪中了解到,在“吃空餉”事件中,還有一大問題就是,在追回“吃空餉”期間所發工資時,應如何查處?

　　吳麗麗“吃空餉”事發后,吳麗麗的父親向魚臺縣紀委上交了違紀款共14000余元。而據吳文榮介紹,對于吳麗麗“吃空餉”的金額究竟有多少,至今仍無定論。魚臺縣當地有關部門查明,吳麗麗的空餉吃到了2007年。但來自當地人事部門的記錄表明,至少到2008年,吳麗麗仍在領工資,“吳文榮”僅2008年單月工資便達到了765元。

　　吳文榮的代理律師潘強認為,“吃空餉”的行為在法律上屬于典型的不當得利行為,根據民法通則第九十二條規定:“沒有合法根據,取得不當利益,造成他人損失的,應當將取得的不當利益返還受損失的人。”吳麗麗同其中一家醫院存在勞動關系,屬于該醫院的正式員工,但是始終沒有上班,也就是說,她在沒有提供相應的服務和勞動的前提下,卻獲得勞動報酬。這種不當得利行為,損害的是國家機關、國有企業、事業單位的合法利益,給國有資產造成了損失,依法應當將取得的不當得利返還給相關的單位。

　　“吃空餉”背后的制度成因

　　“‘吃空餉’的情況種類繁多,比如說有的是個人‘吃空餉’,有的是集體‘吃空餉’,其實是一種不勞而獲。這種情況在幾年前就有,有些地方還曾專門整頓‘吃空餉’的問題。而近期這一系列的問題又曝出來,說明我們看到的還只是冰山一角而已,冰山下面的情況可能更嚴重,很多人將公共財政當成了唐僧肉。”清華大學法學院教授王錫鋅對《法制日報》記者說。

　　在一些業內專家看來,不斷被曝光的吃空餉事件,暴露出了當前行政體制內的某些深層次弊端,而其本質上是一種腐敗現象。

　　有學者認為,“吃空餉”既是“私吃公”,也是“公吃私”,其實質是公共權力的濫用。“私吃公”是因為少數公共部門和公職人員為滿足私利而貪占公共資源,以地方或局部利益損害國家利益或公共利益。“公吃私”是因為少數公共部門和公職人員以“公”之身份侵害納稅人之個體權利。但無論是“私吃公”還是“公吃私”,本質上都是一樣的——利用公共權力滿足私利。由此可以確定,“吃空餉”具有腐敗性質。

　　“‘吃空餉’的行為在縣級和縣級以下的基層單位更容易發生。因為在制度網絡的末梢,外在的約束條件和限制逐漸減弱,有法不依、有章不循的現象更加突出。此時,人情關系和權力的介入,會對制度的嚴格執行構成很大的沖擊,讓‘吃空餉’的行為屢禁不止、防不勝防。”潘強進一步向記者分析說。

　　中國政法大學法治政府研究院教授王敬波說,“大面積‘吃空餉’反映出了當前基層行政機關和事業單位管理的漏洞很多。尤其是信息公開的工作以及監察制度還有很大的發展空間,財政和人事信息不公開,行政機關和事業單位管理就沒有社會公眾的監督,或是監督不力,這是造成很多地方存在‘吃空餉’的主要原因”。

　　王敬波認為,從制度層面來看,行政機關和事業單位的管理制度并不缺失,問題的關鍵在于,不少行政機關和事業單位管理的制度,包括薪酬管理制度,都是人事或財政部門的一些規范性文件,也就是群眾俗稱的“紅頭文件”,而沒有上升到法律的層面,法制化程度比較低。這就使得外部監督無法作為,沒有一個很好的監督渠道。

　　“行政機關及部分事業單位的人員工資發放都依靠公共財政,但由于現在很多地方對這些所謂‘在編’人員的管理都是作為一個內部行為來進行,法制化程度和信息公開化程度都比較低,淡化了其公共財政的屬性,導致了很多漏洞的出現。”王敬波說。

　　如何杜絕“吃空餉”現象?王敬波認為,首先應該提高公共財政和人事制度的法制化程度,變現有的內部管理為社會管理。體制內人員薪酬是社會財富的積累,其使用、工資標準的制定、漲工資等問題,絕不是單位內部的問題,而應是一個社會問題,是公共財政的問題,因此,相關人員的薪酬發放和人事動遷都應上升到法規和法律的層級,在法制化的層面操作,淡化內部管理的色彩。此外,還應該做到真正的信息公開,讓群眾知道行政機關和事業單位究竟有多少人員,這些人又是怎么進來的。

　　王錫鋅認為,要加強對“吃空餉”行為的制裁力度。“很多地方只是簡單地追回了所吃的空餉,但是如果吃空餉是故意的甚至是惡意的,那么應該追究法律責任,進行嚴肅的處理。而不僅僅是簡單地予以懲罰”。