一、據(jù)以研究的案例 
    韓某于2002年10月進入?yún)^(qū)環(huán)衛(wèi)處從事道路保潔工作，雙方?jīng)]有簽訂正式勞動合同，只與環(huán)衛(wèi)處簽訂了一份《崗位責任書》，該崗位責任書對韓某從事的具體工作有十分具體的管理規(guī)定，并有詳細的獎懲規(guī)定。2003年9月清晨，韓某在工作區(qū)域內(nèi)工作時，被一輛大貨車掛倒，后被送往醫(yī)院救治，區(qū)環(huán)衛(wèi)處承擔了一部分醫(yī)療費用，其余由肇事司機支付，此次交通事故經(jīng)交警部門認定肇事司機負全部責任，肇事方與韓某達成了賠償協(xié)議，由肇事司機支付醫(yī)療費、護理費、誤工工資及后期治療費共計3.2萬元，該項費用已全部支付給了韓某。韓某出院后向其所在單位的上級主管認定工傷的行政部門——區(qū)人事局申請認定工傷。 區(qū)人事局在收到該申請后進行審查后認為：區(qū)環(huán)衛(wèi)處沒有按區(qū)人事局的要求的程序使用臨時用工，并且也未按規(guī)定的程序申請工傷認定，該申請不屬于人事部門受理范圍，作出答復不予受理。韓某不服即向區(qū)政府申請復議，區(qū)政府經(jīng)復議認為區(qū)人事局的答復程序和依據(jù)合法，維持了人事局的答復。韓某即向區(qū)人民法院提起了行政訴訟，要求撤銷人事局不予受理的具體行政行為。此案雖然最后經(jīng)區(qū)人事局給韓某和區(qū)環(huán)衛(wèi)處作工作，達成了調(diào)解協(xié)議，以韓某撤訴而告終。但由此案引發(fā)出的深層次的問題——事業(yè)單位臨時工的權(quán)益保護卻應(yīng)引起立法機關(guān)的足夠重視。 

    二、問題的提出 

    作為一名勞動者在工作過程中因意外事故遭受傷害后，能及時獲得救治和補償，而在補償之前由國家有權(quán)機關(guān)或授權(quán)機構(gòu)進行工傷認定是一個非常重要的環(huán)節(jié)，也是勞動者權(quán)益受到國家保障的入口，他的主旨是在調(diào)節(jié)勞動者和用工單位的利益平衡，作為弱者的勞動者利益無疑是國家首先要維護的，哪些人應(yīng)納入工傷保障條例，哪些應(yīng)由民事合同關(guān)系當事人約定，這都應(yīng)由立法者認真進行考量。 

    韓某作為一名普通的勞動者，在工作區(qū)域、工作時間和因工作原因受傷，理應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)獲得相關(guān)補償，而由于現(xiàn)行法律法規(guī)的不明確規(guī)定，有關(guān)國家機關(guān)相互推諉，致使他們的合法權(quán)益長期得不到維護，這也是我們在建設(shè)合諧社會中不合諧的一個因素。 

    此案涉及的兩個法律問題：一是韓某受傷是否屬工傷；二是韓某的工傷認定應(yīng)由哪個國家機關(guān)管理。 韓某是否屬工傷？國家關(guān)于工傷認定的主要依據(jù)是國務(wù)院2004年1月1日實施的《工傷保險條例》，《條例》以國務(wù)院名義頒布，屬行政法規(guī)，效力次于法律，目前是工傷認定的主要依據(jù)。《條例》第十四條規(guī)定在工作時間和工作場所內(nèi)因工作原因受到事故傷害的應(yīng)認定為工傷。韓某系在工作時間因工作原因工作場所內(nèi)因受到事故傷害應(yīng)屬工傷，這是沒有什么異議的。之所以說屬于工傷是因為符合工傷認定的條件：一是韓某與環(huán)衛(wèi)處存在勞動關(guān)系，雖然目前對勞動關(guān)系的界定沒有統(tǒng)一的認識 ，但至少可以從這三個方面進行認定： 

    一是主體合法。勞動關(guān)系的主體是雙方當事人，即勞動者和用人單位。勞動法第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織和與之形成勞動關(guān)系的勞動者適用本法。國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與之建立勞動關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行。可見國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體應(yīng)視為用人單位（因此韓某所在的環(huán)衛(wèi)處是用工主體），而韓某的身份就是勞動者。 

    二是程序合法。從形成勞動關(guān)系的程序來看，書面勞動合同是判斷勞動關(guān)系的基礎(chǔ)標準，因此是否存在勞動合同是判斷勞動者與用人單位之間是否存在勞動關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。但是我國勞動法未對簽訂勞動合同的時間提出具體要求，給一些用人單位規(guī)避勞動行政監(jiān)管提供了可乘之機，也給判斷勞動關(guān)系確立與否帶來了難度。因此在《貫徹執(zhí)行〈勞動法〉若干問題的意見》中關(guān)于適用范圍第2點規(guī)定：中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織與勞動者之間，只要形成勞動關(guān)系，即勞動者事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟組織成員，并提供有償勞動，適用勞動法。可見只要存在事實勞動關(guān)系，即勞動關(guān)系主體的雙方當事人履行了主要義務(wù)和權(quán)利，就可以認定勞動關(guān)系的存在，可見簽訂勞動合同不是勞動關(guān)系存在的絕對前提條件。在本案中可以看出環(huán)衛(wèi)處與韓某雖然沒有簽訂正式勞動合同只簽訂有一個崗位責任制，但是環(huán)衛(wèi)處個體工作中不僅提供了勞動工具，而且履行了具體管理環(huán)衛(wèi)工人的職責，其崗位責任制名為承包合同，實為一個變相的勞動合同，據(jù)此可以認定勞動關(guān)系的存在。 

    三是內(nèi)容合法。用人單位與勞動者簽訂的勞動合同的內(nèi)容應(yīng)合法。作為勞動合同而言，無效的勞動合同不具有法律約束力。根據(jù)勞動法第十八條規(guī)定：下列勞動合同無效：（1）違反法律、行政法規(guī)的勞動合同；（2）采用欺詐、威脅等手段訂立的勞動合同。無效的勞動合同，從訂立的時候起，就沒有法律約束力。確認勞動合同部分無效的，不影響其余部分的效力，其余部分仍然有效。勞動合同的無效，由勞動爭議仲裁委員或人民法院確認。可見勞動合同的內(nèi)容合法才受法律保護，用人單位利用不平等的地位與勞動者簽訂的不對等合同中不利于勞動者的條款是不受法律保護的。因此韓某與環(huán)衛(wèi)處簽訂的合同中雖然有關(guān)在勞動中受傷責任自負等被稱為生死條款的內(nèi)容，但其規(guī)定是無效的也是不受法律保護，韓某同樣可以享有法律規(guī)定的權(quán)利，申請工傷認定。 

    韓某的工傷認定應(yīng)由哪個機關(guān)管理？ 韓某在向人事局提起工傷認定之初，曾向勞動局咨詢工傷認定，而勞動局則答復：根據(jù)《工傷保險條例》的第三條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)有雇工的個體工商戶應(yīng)當依據(jù)本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或雇工繳納工傷保險費” 。因此事業(yè)單位人員不在勞動局工傷認定范圍之內(nèi)。 人事部門當初不予受理的主要理由是，人事部門目前關(guān)于職工的工傷認定工作的前提是勞動者是行政事業(yè)單位在編在冊的正式工作人員，即所謂的正式工，而向韓某這樣的臨時人員不在人事部門認定工傷的范圍內(nèi)，人事部門無法受理。 由于勞動部門和人事部門都不受理，那么韓某的工傷究盡應(yīng)由哪個部門來確認。根據(jù)《工傷保險條例》第六十二條規(guī)定：“其他事業(yè)單位、社會團體以及各類民辦非企業(yè)單位的工傷保險辦法，由國務(wù)院勞動保障行政部門會同國務(wù)院人事行政部門、民政部門、財政部門等部門參照本條例另行規(guī)定，報國務(wù)院批準后施行。”但是目前機關(guān)、事業(yè)單位人中員特別是臨時工的工傷認定辦法至今未出臺，導致人事部門和勞動保障都不受理的難堪局面。

    三、問題解決的建議 

    韓某作為一名勞動者，在工作中受傷理應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)受到保護，因此在目前尚無具體規(guī)定的情況下，縣級人民政府可以根據(jù)職權(quán)指定一個部門受理此類工傷認定案件，筆者認為指定勞動保障部門比較合理。其理由如下： 

    一是有利于整合行政資源。目前工傷認定分別由勞動和人事部門兩家來認定，而這兩家只對有具體規(guī)定人員的工傷進行認定，而對法律法規(guī)比較模糊的則相互推諉，使一些勞動者的合法權(quán)利長期得不到保護，留下了行政管理的漏洞。事情往往是這樣，要眾人管一件事，可能出現(xiàn)的要么都不管，要么爭著管，對行政資源造成了很大的浪費，政府應(yīng)理順行政管理權(quán)限，劃分具體職責，由一家來管就不會出現(xiàn)相互推諉的情況，管不好就可以直接追究責任。將人事部門關(guān)于行政事業(yè)單位工傷認定的職責劃入勞動部門統(tǒng)一管理將大大提高行政效能。 

    二是防止行政不作為。劃入一個部門來管顯而易見的好處就是防止不作為，既然已明確有一家來管理，即所有工傷的認定工作即有勞動部門統(tǒng)一認定，勞動部門對屬工傷認定范圍內(nèi)的不予受理就是不作為，申請人可以復議或起訴、能有效監(jiān)督其認定行為，不會出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。 

    三是勞動部門管理有優(yōu)勢。將工傷認定統(tǒng)一劃入勞動部門統(tǒng)一認定至少有以下優(yōu)勢：（一）有法律法規(guī)支持，勞動法和工傷保險條例都已明確規(guī)定了勞動工傷認定由勞動行政部門管轄的規(guī)定，勞動部門是依法認定。而且前人事部門工傷認定的依據(jù)主要是上級文件，依據(jù)的層級較低，而且具有隨意性。（二）是現(xiàn)在勞動部門有專業(yè)人員，勞動保障中的工傷認定已進行多年，特別是有一大批有經(jīng)驗的專業(yè)人員從事工傷認定工作，其行業(yè)優(yōu)勢明顯。（三）勞動部門管得住。目前勞動保險金統(tǒng)籌都納入勞動部門管理，對各單位和部門的情況十分清楚，并且行政事業(yè)單位退休人員的退休金有很多地方已納入勞動部門統(tǒng)一發(fā)放，工傷認定交由他們認定，也十分有利于工傷認定后的落實執(zhí)行，減少行政環(huán)節(jié)，提高辦事效率。 

延伸閱讀：勞動法全文、勞動合同法全文

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