一、失業職工救濟制度簡介

　　破產救濟是政府建立的對破產企業失業職工基本物質生活予以保障，并為其重新就業提供幫助的社會制度。為了減少企業破產造成的社會動蕩，保障公民的基本生活需要，穩定社會經濟秩序，各國均設有失業救濟等社會保障制度。我國對失業職工的社會保障制度目前包括兩方面的內容，其一是失業救濟，其二是就業安置，即所謂再就業工程。作為對失業職工的一般社會保障制度，普遍適用于所有企業的失業職工，既包括國有企業的失業職工，也包括其他企業的失業職工，既包括因企業破產而失業的職工，也包括由于其他原因而失業的職工，在適用對象上并無區別，但是，當前因企業破產而失業的問題更為突出、集中。

　　為解決失業職工的社會保障問題，1993年4月12日，國務院發布了《國有企業職工待業保險規定》，對企業職工的失業保險待遇等問題作出詳細規定。1999年1月22日，國務院發布實施了《失業保險條例》(下稱《條例》)，《國有企業職工待業保險規定》同時廢止。《條例》適用的范圍廣泛，城鎮企業事業單位的失業人員均可以依照條例的規定，享受失業保險待遇。《條例》第32條還規定，省級人民政府根據當地實際情況，可以決定將條例適用于本行政區域內的社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工。這就使我國除農民以外的城鎮勞動者都可以納入失業保險的范圍。

　　根據《條例》的規定，我國建立了失業保險基金制度。《條例》第5條規定，失業保險基金由下列各項構成：1、城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工繳納的失業保險費;2、失業保險基金的利息;3、財政補貼;4、依法納入失業保險基金的其他資金。應當注意的是，這里并不包括破產企業財產。失業保險基金的支出范圍包括：1、失業保險金;2、領取失業保險金期間的醫療補助金;3、領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金;4、領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼;5、國務院規定或者批準的與失業保險有關的其他費用。符合條例規定的失業人員，可以領取失業保險金。《條例》根據失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費的時間長短，規定了失業保險金的發放期限。失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。失業人員符合城市居民最低生活保障條件的，還可以按照規定享受城市居民最低生活保障待遇。

　　在一般社會保障制度中并沒有對國有破產企業失業職工的特殊救濟措施。現在我們探討的破產救濟制度，除《失業保險條例》等法規中已有規定者外，還包括專門對國有破產企業失業職工適用的其他特殊救濟安置措施。

　　現行《破產法》第4條對國有企業失業職工救濟制度作有原則規定，指出“國家通過各種途徑妥善安排破產企業職工重新就業，并保障他們重新就業前的基本生活需要”。國務院為指導并規范國有企業的破產試點工作而下發的《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》及《國務院關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》(下稱《通知》及《補充通知》)中，也特別強調在試點城市和地區實施國有企業破產，必須首先安置好破產企業職工，要采取各種有效措施，保持社會穩定，并對此作出許多具體規定。此外，國務院下屬各有關部委也就有關問題制定了一些部門規章，一些地方政府還作有地方性的行政規定。這些規定在實踐中構成了目前在試點城市和地區對國有破產企業失業職工救濟安置的特殊措施。

　　在新破產立法中是否規定對國有破產企業失業職工的社會救濟制度，對原國務院規定的這些特殊措施如何處理，對失業職工的救濟問題如何解決，構成新破產立法中一個重大的社會政策問題。

　　二、問題的產生

　　從立法體系上講，對破產企業失業職工的社會保障制度本身并不是破產法的組成部分，破產與社會救濟是不同的法律關系，盡管在破產法中也有涉及失業職工利益的規定。但在我國目前的具體情況下，對破產企業尤其是國有企業失業職工的社會救濟制度是否健全、完善，直接影響著破產法的實施，這些法律制度是破產法實施的重要配套措施，也是我國制定新破產法必須認真研究、妥善解決的難點問題之一。

　　目前，國有企業以外的其他企業，如私營企業、外商投資企業，乃至集體所有制的企業，一旦破產，職工失業，似乎并沒有職工要求政府在現有社會救濟制度之外給予特殊安排。唯獨國有企業一旦破產，政府便要理所當然地承擔起安排職工救濟和重新就業的責任。筆者以為，問題的產生可能有三方面的原因。

　　其一是，現有的社會保障制度仍不夠健全，尚不足以滿足全部失業職工的基本要求。

　　其二是，過去在國有企業的設立、職工待遇等方面存在一些問題，使國有企業的破產難以按現行立法公平進行。同時，在一部分國有企業中尚存在國家可用于職工救濟安置的非破產財產，有進行特殊救濟的余地。例如，在國有企業的設立上，我國曾經實行“撥改貸”的政策，使企業在設立之時就沒有分文的資本金。國家政府將這種不符合一般企業設立要求、不具備清償能力的經濟組織推向市場，盈利時稅收、利潤均要上交，虧損還不起債時，就讓企業和職工承擔破產風險，政府完全不負責任，這顯然是不夠公正的。再者，我國長期實行的“低工資、高就業”政策，使職工本身也不具備承受破產風險的經濟能力。但另一方面，國家又將一些國有資源無償交由國有企業使用，如劃撥土地使用權、免交費用的探礦權、采礦權等。在國有企業破產時，這些財產性權利雖在破產企業名下占有、使用，但實際上是屬于國家的。據此，政府可以將這部分國有財產的處置所得用于安置國有破產企業職工。

　　其三是，過去在對國有企業職工的地位、破產法的作用等方面的宣傳上存在有失誤，使人們產生一些錯誤的觀念。過去，我們將全民所有等同于國有，職工不是全民企業的雇員，而是“主人翁”，至少是企業財產所有人的一個組成部分，而代表國家管理企業的干部則是“公仆”，焉有“仆人”解雇“主人”之理，焉有“主人翁”失業而國家不予安置之理。于是，在破產、失業問題上，全民企業職工往往從思想觀念上便理所當然地靠在了國家身上，而作為“主人翁”的國有企業職工的身份本身就構成了一筆財富，需要國家用安置費來贖買。但是，國家財產屬于全民所有的規定，并不能使職工在企業中的身份，在法律上從雇員變為股東即主人。在現代企業制度明晰的產權關系面前，職工因全民所有而產生的虛幻的“主人翁”感，由于理論與實踐的巨大反差，反變成了一種茫然的失落感，加之改革中經濟利益的調整變化，使這種由于錯誤宣傳引發的情緒形成經濟體制改革中一股潛在而又巨大的阻力，并進而形成國家沉重的歷史負擔。

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